Revista Latina de Comunicación Social

Artículos de opinión / ensayos - 2008

Una propuesta de reforma del sistema electoral español
El tamaño sí importa

Santiago Gallur Santorum, Daniel A. Lires Iglesias

Los últimos resultados de las elecciones del 9-M han sacado a la luz un problema que hasta hace poco permanecía silenciado. Y es que el sistema electoral español está organizado de tal forma que dos partidos con el mismo número de votos pueden llegar a obtener un número de escaños totalmente distinto. El ejemplo más claro lo tenemos con CiU e IU, ambas formaciones con un número de votos similar. Sin embargo, y como si del milagro de los panes y los peces se tratase, los catalanes han conseguido 11 escaños en el Congreso de los Diputados, mientras que Izquierda Unida ha tenido que conformarse con solo 2.
El problema está bastante claro y tiene incluso nombre conocido: se llama circunscripción provincial y es algo tan viejo como nuestro propio sistema democrático. Según el profesor en Ciencia Política de la Universidad de Santiago de Compostela, Miguel A. Bastos, la cuestión es muy sencilla: “Toda ley electoral está diseñada por el partido en el poder con el objetivo de conservarlo.

En el caso español, cuenta la leyenda que Adolfo Suárez encargó un sistema electoral en el que su partido, UCD, pudiese obtener la mayoría absoluta con aproximadamente el 35% de los votos. El resultado fue un sistema con truco: la circunscripción provincial. Así, cada provincia elegiría un mínimo de diputados, y todo estaría montado de modo que las circunscripciones menores (justo las de voto más conservador) tuviesen un peso desproporcionado en el  conjunto del Estado”.
Esta visión del problema coincide con la proporcionada por Jorge Urdánoz (2008), profesor de la Universidad de Columbia (Nueva York). Este explica cuál fue el proceso de creación del actual sistema electoral y el por qué se diseñó como se diseñó: “Todas y cada una de las elecciones generales celebradas en España desde 1977 se han regido por una normativa idéntica en lo esencial a la que aquellos caballeros del final del franquismo diseñaron entonces. (…)

El primer principio que siguieron nuestros hombres, de puro elemental asusta: demos más votos a nuestros votantes que a los demás. ¿Quiénes son nuestros votantes? No sabemos todavía qué partido vamos a fundar, pero sabemos que será el centro derecha. Tenemos encuestas que nos dicen que el centro derecha es mayoritario en las provincias tradicionalmente rurales, las pequeñas. ¿Cómo les damos más votos? Primero: establecemos que la circunscripción electoral es la provincia. Segundo: damos más votos a los ciudadanos de las provincias pequeñas. Dicho y hecho. El primer mecanismo es así de sencillo: voto desigual”. Y sentencia: “Conviene no llamarse a engaño: diga lo que diga la Constitución, jamás ha habido en España voto igual. Lo único que los españoles tenemos igual es la papeleta, pero esa papeleta no vale lo mismo para todos”.

Es ese concepto de desigualdad la clave de todo el entramado. Por su causa, el valor del voto de un ciudadano varía dependiendo de dónde haya tenido la suerte de nacer o residir. Las provincias más pequeñas tienen un peso en escaños desproporcionado con respecto al resto de las circunscripciones provinciales, si se tiene en cuenta su número de electores. Es ésta una realidad tan contundente y demoledora que asusta al que se asoma por primera vez a este campo de estudio. Sin embargo, en términos de funcionalidad hay que reconocer el éxito de una ley electoral de este tipo: “este sistema produce gobiernos de mayoría y estables”, apunta el profesor Bastos.

El abogado y economista Eduard Punset (1993) hace una reflexión muy interesante respecto a las consecuencias de esta desigualdad del voto. En el prólogo del libro de Douglas Rae y Victoriano Ramírez, El sistema electoral español, afirma que “el propio sistema electoral acaba perfilando también los propios comportamientos políticos. Si de lo que se trata es de elegir gobernantes, más que representantes de los intereses de los ciudadanos, la psicología del votante se acumula al sesgo del propio sistema electoral hasta garantizar mayorías de gobierno, no sólo estables, sino permanentes”.

Si de lo que se trata es de garantizar la gobernabilidad, el sistema español consigue su objetivo con notable frecuencia. El precio de este “éxito” es el silenciamiento político que, en bastantes casos, el votante se autoimpone al abondonar su opción de voto prioritaria por otra que considera más fuerte. Ha nacido el “voto útil”. El elector, llevado por el deseo de hacer valer su voto, decide dárselo no a aquel partido con cuyos principios mejor comulga, sino al que —respetando sus mínimos ideológicos— cree que tiene más opciones de victoria, o siquiera de obtener representación. Desde la Universidad de Santiago de Compostela, Fermín Galindo (1993), lo resume así: “…el sistema electoral condiciona a los votantes, en especial en las pequeñas circunscripciones, a utilizar su voto en apoyo de mayorías políticas, y castiga la expresión de una realidad política mucho más plural. Además, la utilización de la Ley D´Hont en la asignación de escaños limita de forma determinante el pluralismo en beneficio de las fuerzas políticas hegemónicas”.

El problema salta a la vista al analizar la paridad entre los votos de unas circunscripciones provinciales y los de otras. El actual sistema electoral provoca que fuerzas políticas que gozan del apoyo de un gran número de electores en el conjunto del Estado no obtengan una representación parlamentaria suficientemente proporcional. Es también un sistema parcial, ya que agudiza la tendencia a una bipolaridad política y no a una verdadera pluralidad, necesaria en todo sistema democrático real.

Se entiende, con todo, que la reforma radical y en un solo paso de todo el sistema electoral sería imposible, e implicaría una reestructuración tal que es difícil predecir si sus efectos serían positivos o negativos a corto y medio plazo. Sin embargo, el cambio hacia una circunscripción autonómica sí es una reforma fácilmente realizable que lleva encima de la mesa demasiado tiempo como para no ser atendida con la seriedad que se merece. Con ella, el tamaño medio de la circunscripción aumentaría, lo que significaría una mayor proximidad del valor del voto de los ciudadanos a lo largo de los diferentes puntos de la geografía nacional.

El cambio que los autores de este reportaje analizan y proponen es el paso de una circunscripción provincial a una autonómica. A objeto del estudio, el número de escaños que cada una de esas circunscripciones autonómicas tendrá será la suma de los de las circunscripciones provinciales que la componen. Así, y a modo de ejemplo, si Cáceres ha elegido en esta última convocatoria electoral a 4 diputados y Badajoz a 6, consideraremos en nuestra propuesta que a Extremadura le corresponden 10 escaños. Renunciamos, pues, a recalcular los escaños que, realmente y en base a la población, les corresponderían a estas nuevas cirscunscripciones. Por último, el método D’Hont será el que se utilice para determinar la asignación de los escaños en cada caso, tal y como ocurre ahora. Pero antes, hagamos en este punto un breve inciso para explicar cómo funciona dicho método.

El método D’Hont
En nuestra humilde circunscripción imaginaria todo está listo para el recuento después de una jornada de elecciones. El día ha sido espléndido, no ha habido problemas con la formación de las mesas y tampoco ha habido que lamentar incidentes. Ahora, con las puertas de los colegios ya cerradas, llega el momento de realizar el recuento. En pocas horas ya conocemos el número de votos que ha obtenido cada partido, pero... ¿cómo se traduce ese resultado a escaños? Ahí es donde entra el método D’Hont, el más utilizado por los países democráticos.

Este método D’Hont es el sistema por el cual se decide a qué partido va a parar cada escaño en juego. Veamos paso a paso cómo funcionaría, tomando como ejemplo los resultados de la provincia de Pontevedra en las últimas elecciones (Tabla 1):

 

RESULTADOS DE LA PROVINCIA DE PONTEVEDRA EN LAS ELECCIONES GENERALES DE 2008

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TABLA 1                                      Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior.

 

1. Se diseña una tabla con el nombre de cada partido, el número de votos obtenido y el porcentaje que estos representan sobre el total de votos válidos.

2. Muchas leyes electorales fijan un tanto por ciento mínimo de votos que es necesario conseguir para entrar en la competición por un escaño. En el caso español, ese porcentaje es del 3%. Vemos que, aplicada esta medida, sólo PP, PSOE y BNG continúan en la pugna (marcados con fondo gris oscuros). El resto (con fondo gris claro) son “expulsados de la competición”. La necesidad o no de este primer filtro podría ser asunto de todo un monográfico. Aquí diremos solo que su intención declarada es impedir la formación de cámaras parlamentarias atomizadas que dificultarían la gobernabilidad del Estado.

3. Ahora que ya sabemos entre qué partidos está el juego, es el momento de aplicar la Ley D’Hont. Para ello se divide el número de votos de cada partido entre 1 y se continúa así hasta un número igual al de escaños en juego. En nuestro ejemplo, puesto que Pontevedra tiene asignados 7 escaños, para cada partido calcularemos el cociente que resulta de dividir su total de votos entre 1, luego entre 2, y así sucesivamente hasta obtener la última cifra, que será igual al número de votos entre 7.

4. Ahora viene la parte final. Con esos cocientes en la mano, se asigna el primer escaño a aquel partido que tiene el cociente más alto de toda la tabla. El segundo escaño irá para el propietario del segundo cociente más elevado, y todo continúa de esta guisa hasta que se acaban los escaños. En nuestro ejemplo, los números en rojo indican los 7 cocientes más altos, de los que vemos que 3 pertecen al PP, 3 al PSOE y 1 al BNG. Así pues, el PP obtiene 3 escaños, el PSOE otros tantos y el BNG 1. La jornada electoral ha acabado. Es momento para que en la sede de cada partido se desaten los correspondientes vivas o lamentos.

Llegados a este punto, el lector atento habrá observado que este sistema no es totalmente proporcional. Así, el PP, con 3,6 veces más votos que el BNG, obtiene sólo el triple de escaños. Se hace necesario puntualizar, en respuesta a este pensamiento, que ningún método de reparto de escaños es perfecto, y que todo depende de las circunstancias concretas en que funcione y de los objetivos políticos que persiguiesen quienes optaron por él. En general, se puede sentenciar que el sistema D’Hont es tanto más proporcional cuanto mayor es el número de escaños en juego. Cuando estos son pocos, no es raro que haya diferencias sustanciales entre el porcentaje de votos obtenidos y el porcentaje de escaños conquistados. Basta imaginar una circunscripción con solo 2 escaños, en la que el partido A ha obtenido 20.000 votos, el B 19.000 y el C 18.000. Las formaciones A y B, ambas con alrededor de un tercio de los votos, obtendrían un 50% de los escaños cada una. La formación C, casi con idéntico éxito en las urnas, se quedaría con las manos vacías.

¿Manipulación? No en el método per se, pero sí se puede ver la mano de aquellos hombres de larga tradición caciquil tras la decisión de trabajar con circunscripciones lo más pequeñas posibles. Estudiando bien el número y procedencia de los votos que un partido espera obtener, se puede diseñar un sistema electoral que le ponga en bandeja la mayoría absoluta sin haber obtenido una mayoría de votos en el conjunto del Estado. Los creadores de la ley electoral española lo sabían, y lo aplicaron con brillante eficacia.

Lo que en adelante se encontrará el lector es una realidad diferente, pero posible: aquella que resultaría de ampliar la circunscripción de la provincia a la comunidad autónoma, con la aspiración de conseguir un reparto más justo de los escaños. Veamos qué ocurriría.

Dime de dónde eres...
...y te diré cuánto vale tu voto. Así están las cosas con nuestra ley electoral: del mismo modo que el precio del escaño no es el mismo para todos los partidos, también este varía de una circunscripción a otra. El valor del voto de un ciudadano, en la práctica y por mucho que lo diga la Constitución, no es igual al de otro. Todo depende de dónde la diosa Fortuna haya colocado a cada uno.

Prestemos atención al gráfico 1. En él está representado el número de votos que otorgan un escaño para el caso de las comunidades autónomas que ya en la actualidad son uniprovinciales. La diferencias del valor del voto puede llegar a ser de hasta unas seis veces menos, si se compara la comunidad autónoma de Madrid con Melilla. En general, a menor población, menor precio del escaño.

Pero veamos ahora qué ocurría en las autonomías con más de una provincia al aplicar la propuesta de este estudio. Los resultados recogidos en el gráfico 2 muestran, para el sistema de circunscripción provincial, el mínimo de votos con el que en alguna de las provincias de esa comunidad autónoma se puede obtener un diputado. En un sistema de circunscripción autonómica, se comprueba que el número de votos que conceden un escaño aumenta para todas las autonomías, y lo que es más importante: el valor del voto se uniformiza. De la diferencia de 37.611 votos que antes había entre Castilla y León (para el caso soriano) y Extremadura (caso de Cáceres), se pasa a una de 29.056 entre Castilla y León y la Comunidad Valenciana.

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GRÁFICO 1                 Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior y del INE.

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GRÁFICO 2                Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior y del INE.

 

El precio del escaño
Todo en esta vida cuesta algo, y en política esta afirmación es tanto o más cierta que en otros campos. La pregunta que hay que hacerse es: ¿cuántos votos debe pagar de media un partido para hacerse con un escaño en el Congreso? Porque, de eso no hay duda, cada escaño ganado exige una cierta cuantía de votos por los que un partido debe luchar durante la campaña electoral. El punto clave es que ese precio no siempre es el mismo para todos los partidos, o dicho de otro modo, no a todos les resulta igual de fácil encontrar un banco parlamentario en el que sentar a uno de los suyos. Cosas del sistema electoral, el precio que marca la etiqueta cambia según el comprador.

Los resultados expuestos en el gráfico 3 sacan a la luz un problema ya mencionado anteriormente: la desigualdad entre unos partidos y otros en cuanto al número de votos necesarios para obtener representación parlamentaria. Nuestra idea de la democracia nos dice que un sistema será justo y proporcional cuando ese precio medio del escaño en votos sea el mismo para todos los partidos. Pero ¿ocurre realmente eso? No siempre.

El caso más digno de comentario es de nuevo el de Izquierda Unida. Su rédito en las últimas elecciones generales ha sido de un escaño por cada 480.000 votos, aproximadamente. Esto significa entre 4 y 9 veces los votos que han necesitado otros partidos con representación parlamentaria. El partido en el gobierno, por ejemplo, ha visto reducido el precio de la etiqueta a sólo unos 65.000.

También hay que mencionar el caso de UPyD, que ha sacado sólo un rendimiento de un escaño a sus más de 300.000 votos (en PNV ha logrado 6 diputados con una cantidad casi idéntica). Para este otro partido, sus votos riden entre 3 y 6 veces menos que los de los demás (excepto IU).

 ¿Qué ocurre cuando se aplica la reforma propuesta? En ese caso, se comprueba que el número de votos necesarios para obtener un escaño se estandariza en cierta medida para casi todos los partidos. La única excepción es UPyD, que se mantiene igual debido a que la circunscripción en la que obtuvo casi la mitad de sus votos fue Madrid (que ya es de por sí una “circunscripción autonómica”). Pero, en el caso de IU, el número de votos por escaño se reduce a unos 160.000, mucho más a la par del resto de fuerzas políticas.

El PSOE y CiU son los únicos partidos que ven encarecido su escaño en unos 2.500 votos. Para Esquerra Republicana, BNG y PP, el precio del escaño se reduce. El resto no sufre cambios con respecto al sistema actual.

La ecuación es simple: cuanto mayor es la circunscripción, más tiende el precio de la etiqueta a ser el mismo para todos los partidos. El caso extremo y más próximo a la igualdad se daría con una circunscripción estatal única, que es con la que se trabaja en las elecciones al Parlamento Europeo. Por el contrario, un menor tamaño de la circunscripción provoca diferencias mayores en la economía del voto, en especial en beneficio de los grades partidos. El sistema de circunscripción autonómica, a medio camino entre el provincial y el estatal, soluciona en buen grado estas disparidades.

 

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GRÁFICO 3                                   Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior.

 

La alternativa
Fijémonos en el gráfico 4. En él se representa la composición del Congreso de los Diputados que surge de la aplicación del sistema de circunscripción autonómica a los resultados de las últimas elecciones generales. De su análisis en profundidad se pueden extraer varias ideas fundamentales que llevarían a plantearse quiénes son realmente los mayores beneficiados y perjudicados por el cambio del tamaño de la circunscripción.

 

GRÁFICO 4                                           Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior.


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El que sufre una mayor pérdida con el método propuesto es el PSOE, el partido ganador de la última cita con el electorado. Esto, sin embargo, no debe interpretarse más que como un mayor acercamiento a la realidad de las urnas. En la actualidad, el PSOE cuenta con el 48,29% de los diputados del Congreso. Al aplicar el sistema propuesto, ese porcentaje pasaría a ser del 46,57%, algo ya más próximo al 43,64% de votos que realmente consiguió. No ocurre lo mismo con el PP, cuyo porcentaje de diputados se distancia del de votos. Con todo, se trata de un variación ínfima: del 43,71% al 44%, siendo su porcentaje de votos del 40,11%.

Izquierda Unida pasaría de 2 diputados a 6. En este momento, el 3,80% de los votos sólo le ha permitido obtener el 0,57% de los escaños. En un sistema de circunscripción provincial triplicaría su presencia, alcanzando el 1,71%: todavía menos de la mitad de su porcentaje de voto. Y ello, recordamos, con sólo convertir la autonomía en circunscripción. Algo muy semejante ocurre con Esquerra Republicana y BNG, que conseguirían prácticamente igualar sus correspondientes tantos por ciento de votos a los de escaños.

Llegado a este punto, el lector comprenderá ya con claridad por qué las voces que con mayor fuerza claman por una reforma del sistema electoral provienen de IU. El juego de intereses está totalmente presente en nuestro sistema democrático, y únicamente cuando los supuestos beneficiarios de la reforma logren convencer a los más perjudicados por la misma (que no son otros que el gobierno y aquellos con aspiraciones reales a formarlo) el mencionado cambio tendrá lugar.

Este experimento estadístico nos sirve también para negar uno de los inconvenientes que se achacan a un sistema de circunscripción autonómica: el aumento exagerado del peso de los partidos nacionalistas. Como ya se ha indicado, solo Esquerra y BNG verían aumentar en un diputado su peso en el Congreso; CiU incluso perdería uno; y PNV, CC-PNC y Na-Bai no experimentarían cambio alguno. Escudarse tras falsos inconvenientes como ese no deja de ser, visto lo visto, la expresión del deseo de unos pocos de hacer política con el fantasma del nacionalismo para proteger sus propios intereses.

Por otra parte, queda evidenciado que este sistema nunca acabará perjudicando a los partidos con menor número de votos con representación en la cámara, ya que, como podemos ver, PNV, CC-PNC, Na-Bai y UPyD conservarían el mismo número de escaños que antes, incluso cuando —en el caso de UPyD y en comparación con su porcentaje de votos— se podría hablar de infrarrepresentación.

Un cambio del tamaño de la circunscripción supone un reparto de los escaños más acorde con la voluntad expresada en las urnas. Cuestión aparte es si las aspiraciones del Gobierno son promover un sistema electoral realmente “proporcional” (como lo bautiza la Carta Magna) o uno de mayoría que abone el terreno para un bipartidismo ya visible.

El sistema electoral español es una maquinaria perfectamente organizada, diseñada para que el sistema democrático no lo sea tanto como el ciudadano de a pie puede suponer. A lo largo de estas páginas, el lector ha podido constatar varias verdades matemáticas, entre las que sobresalen dos: no todos los partidos reciben el mismo trato en la conversión de votos a escaños; y un voto no tiene el mismo valor en todo el Estado.

Hoy en día, la política en España difiere en mucho de la de hace treinta años, y el objetivo pretendido en el momento de la creación de nuestro sistema electoral se ha vuelto contra los que lo concibieron. Sin embargo, el desequilibrio sigue ahí, a la espera de que el conocimiento de esta realidad por parte de la ciudadanía fuerce a los políticos a pactar una reforma de la ley electoral que, en resumen, no deja de ser más que una cuestión de tamaño.

Conclusiones
Como cierre, cabe destacar que el cambio de circunscripción beneficiaría en general al sistema democrático español, ya que la circunscripción autonómica trae asociadas una serie de características de las que carece la provincial. Estas serían las siguientes:

1º) Se conseguiría un sistema más representativo de la voluntad de los ciudadanos, ya que su voto tendría muchos menos sesgos que en la circunscripción provincial.

2º) Hoy en día la realidad social del estado español se rige en buena medida con respecto a sus unidades autonómicas, por lo cual resulta absurdo mantener un sistema electoral basado en una unidad, la provincia, que está en desuso y cuya utilidad es ampliamente cuestionada.

3º) Debido a la reducción drástica del número de cabezas de lista, siendo únicamente 17 los representantes necesarios, el “juego” democrático saldría ampliamente beneficiado consiguiendo una presencia política más contundente.

4º) Por último, pero quizás lo más importante a destacar, es que los intereses de los ciudadanos estarían mejor defendidos, debido a que primarían los intereses de las comunidades autónomas por encima de los principios generales defendidos por los propios partidos.