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Revista Latina de Comunicación Social 52 – octubre - diciembre de 2002
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| Edita: LAboratorio de Tecnologías de la Información y Nuevos Análisis de Comunicación Social |
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La ley federal de transparencia y acceso a la información pública gubernamental. Naturaleza y su impacto en el futuro democrático de México Lic. Felipe de Jesús Fierro Alvídrez © PROLOGO El pasado 24 de abril, el pleno de la mexicana Cámara de Diputados aprobó[1] el dictamen de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, [2] igualmente lo hizo el Senado de la República seis días después, y llegó a final feliz el proceso legislativo al promulgarla el presidente Vicente Fox; éste es en sí un acto de gran trascendencia para los medios de comunicación, la sociedad civil, la democracia y en general la vida política del país, cuyo contenido, alcance y delimitación es necesario advertir. Es cierto, tarde llega México a la corriente de presión internacional que insta a la transparencia informática del sector público, pero esto son los albores de una nueva relación entre la prensa y el poder o tal vez se advierten las orejas del lobo que quiere en el ejercicio de la “democracia” maniatar a la prensa mexicana, una de las más libres en su práctica en el mundo. Independientemente de la conclusión del proceso legislativo de esta ley aún falta su reglamentación, es conveniente entrar a un análisis preliminar de ordenamiento en génesis, como un ejercicio académico, sino además para aportar algo al viejo y ahora nuevamente intenso debate sobre el tema. ANTECEDENTES A nivel internacional, se pueden señalar como ejemplos, la Ley de Libertad de Información de Estados Unidos (Freedom of Information Act), la Ley de Acceso a la Información canadiense (Access to Information Act), la Ley del Secreto Administrativo española o las leyes francesas de acceso a los documentos administrativos y a los archivos, entre otras. En México, durante más de 25 años ha corrido mucha tinta en pro, en contra o posiciones intermedias; señalaremos solo las inmediatas, ligadas directamente al proceso legislativo que las generó. Antecedentes directos: a) Declaración de Oaxaca La Declaración de Oaxaca del pasado 24 de mayo de 2001 fue el resultado del Seminario de Derecho a la Información realizado en esa ciudad y suscrito por universidades, organismos no gubernamentales y más de setenta medios de comunicación miembros de la Asociación Mexicana de Editores de Periódicos, donde se planteó la necesidad de crear una Ley de Acceso a la Información, para lo cual se designó a una comisión técnica[3] que elaboró el proyecto y fue aprobado el 30 de septiembre y turnado a la Cámara de Diputados, lo que sirvió para que el diputado priísta Abel Trejo González en la sesión del pleno del 27 de noviembre de 2001 planteara la convocatoria para realizar una consulta nacional sobre el tema, mismo que fue turnado a comisión.[4] De acuerdo con el documento fundante de esta declaración, la Ley de Acceso a la Información constituye un instrumento esencial para consolidar la democracia, la experiencia comparada con otros países demuestra que garantizar el acceso a la información pública ha sido un factor decisivo para el avance político, para mejorar el ejercicio de la función pública y la calidad de la vida de las personas. El proyecto Oaxaca, como se le denominaría coloquialmente, se sustenta en diez principios:
Si bien en los considerandos de la iniciativa aprobada no aparece ni por simple cortesía la declaración Oaxaca, pese a estar en los archivos y actuaciones de la presente legislatura, no se puede negar el peso real en las negociaciones por el importante grupo de intelectuales, organizaciones y periodistas que la respaldan, principalmente la Asociación Mexicana de Editores de Periódicos. b) El proyecto Barbosa En el ámbito de la presente Cámara de Diputados, podemos mencionar la iniciativa de Ley de Acceso a la Información Relacionada con los Actos Administrativos y de Gobierno del Poder Ejecutivo de la Unión, presentada por el diputado perredista Luis Miguel Barbosa Huerta, el miércoles 11 de julio de 2001.[6] El proyecto lo justificó su autor ya que “la intransparencia y oscuridad de los actos públicos han sido los medios perversos para el florecimiento del abuso de poder, de la violación brutal de los derechos humanos, de la corrupción y de la ilegalidad impune”[7] y consideró imperioso “abrir la actividad del Estado para obligar a la entrega oportuna de información útil y veraz, desde las autoridades a los órganos de control y a los gobernados, constituye el antídoto más eficaz contra esos desvíos de poder, al establecer democráticamente el control ciudadano a la gestión pública.[8] Al igual que la falta de regulación del artículo sexto constitucional permite ha permitido “una arbitraria discrecionalidad de la autoridad administrativa en el manejo de la información gubernamental.”[9] Destaca Luis Miguel Barbosa siete principios: 1) Máxima revelación 2) Obligación de publicación 3) Ámbito limitado de las excepciones 4) Gratuidad y mínima formalidad 5) Facilidad de acceso 6) Procedencia de la revelación de información 7) Protección de los ciudadanos que denuncian conductas ilícitas en la actividad pública[10] y el órgano facultado para ejercer esta normatividad sería la Comisión Nacional de Derechos Humanos. c) La iniciativa Fox El presidente Vicente Fox presentó el 30 de noviembre de 2001 una iniciativa de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, la que en sesión de la Cámara de Diputados celebrada el 4 de diciembre de 2001 se turno a comisión. Fox considera la propuesta como parte del proceso de Reforma del Estado, estima que la rendición de cuentas es un principio de eficiencia administrativa, ya que la publicidad de la información se convierte en un instrumento de supervisión ciudadana; es además un mecanismo de combate a la corrupción y generará certidumbre en los inversionistas.[11] Limita el alcance de la iniciativa sólo a una vertiente del derecho a la información, la que corresponde al acceso a la información del Estado y destacan los principios de:
Propone además la creación de una Comisión de Garantías de la Información como organismo autónomo para garantizar la aplicación de la ley y fija sanciones para quienes no la cumplan. d) La propuesta plural Adicionalmente, un grupo de diputados de diversas fracciones parlamentarias [13] presentaron el seis de diciembre del 2001[14] la iniciativa de Ley Federal de Acceso a la Información Pública, ante la necesidad de regular, tras 25 años de vacío, el derecho a la información y se plantea como reglamentaria de la parte final del artículo sexto constitucional en materia de derecho a la información. En este documento, destaca que: 1) Toda actividad que tenga recursos públicos debe ser del dominio público 2) Facilidad para solicitar la información sin justificar el interés jurídico 3) Establecer el Instituto Nacional de Acceso a la Información 4) Delimita los conceptos de seguridad nacional y casos de restricción 5) Considera que la democracia no tiene sentido si no cuenta con un elemento indispensable como es la publicidad y transparencia del gobierno. e) El proyecto definitivo La Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados[15] decidió acumular las propuestas Barbosa, Fox y Plural, de referencia en este artículo en virtud de que las tres iniciativas abarcan el tema del acceso a la información pública, a efecto de emitir un solo dictamen,[16] en el entendido de que existían muchas coincidencias de fondo con algunas diferencias de forma.[17] Las coincidencias de las tres iniciativas, al decir de la misma Comisión de Gobernación, son: necesidad de definir los sujetos obligados en esta ley, establecer excepciones al principio de acceso a la información, precisar las características que debe tener el procedimiento de acceso a la información y la creación de un órgano al cual puedan acudir los particulares en caso de que la autoridad no les responda, o bien que la respuesta no les favorezca. PUNTOS FUNDAMENTALES DE LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL
La Comisión de Gobernación fundamenta el dictamen bajo las siguientes consideraciones de hecho y derecho. b) Los argumentos jurídicos[18]
d) Los ejes de la carreta[20] Los principios rectores de la ley son:
EL PRINCIPIO DE SENCILLEZ Y RAPIDEZ EN LOS TRÁMITES El objetivo principal de la ley es proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal[21], pero además esto debe ser a través de procedimientos sencillos y expeditos, [22] tanto para la obtención de la información pública como los datos personales. Sin embargo, ésta no se puede dar si no se establece un procedimiento ágil, eficiente que permita hacer válida esta garantía individual y en consecuencia la obligación del estado a través de la función pública, concretamente como servicio público. UNI INSTANCIALIDAD DE LA PETICIÓN En relación a este principio de sencillez y rapidez, las unidades de enlace deberán de ser las únicas receptoras de las solicitudes de información, tramitarlas, auxiliar a los particulares y orientarlos, notificar las resoluciones, proponer procedimientos que aseguren eficiencia en la gestión, habilitar a los servidores que sean necesarios para cumplir las peticiones y sobre todo garantizar el flujo de información entre dependencias y particulares.[23] Adicionalmente, el Comité de Información deberá instituir los procedimientos para asegurar la mayor eficiencia en la gestión de las solicitudes de acceso a la información, realizar las gestiones necesarias para localizar los documentos administrativos en los que conste la información solicitada; elaborar un programa para facilitar la obtención de información de la dependencia o entidad, actualizarlo periódicamente y que incluya las medidas necesarias para la organización de los archivos.[24] A su vez, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública deberá de elaborar una guía que describirá, de manera clara y sencilla, los procedimientos de acceso a la información de las dependencias y entidades. EL PROCEDIMIENTO
El procedimiento es en sí muy simple, [25] cualquier persona, física o moral, nacional o extranjera, puede presentar una solicitud “mediante escrito libre” o en los formatos que apruebe el Instituto y deberá contener, conforme al artículo 40 de la ley de referencia, en una interpretación enunciativa, no limitativa, ni siquiera se requiere ser ciudadano:
I. El nombre del solicitante y domicilio u otro medio para recibir notificaciones, como el correo electrónico, así como los datos generales de su representante, en su caso; II. La descripción clara y precisa de los documentos que solicita; III. Cualquier otro dato que propicie su localización con objeto de facilitar su búsqueda, y IV. Opcionalmente, la modalidad en la que prefiere se otorgue el acceso a la información, la cual podrá ser verbalmente siempre y cuando sea para fines de orientación, mediante consulta directa, copias simples, certificadas u otro tipo de medio.
Si los detalles proporcionados por el solicitante no bastan para localizar los documentos o son erróneos, la unidad de enlace podrá requerir, por una vez y dentro de los diez días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, que indique otros elementos o corrija los datos. Este requerimiento interrumpirá el plazo establecido en el Artículo 44 que es de 20 días.
La ley es clara al establecer que se auxiliará en particular a solicitantes que no sepan leer ni escribir y en el caso de que la Unidad de Enlace no sea competente para atender la petición deberá decir cual lo es, indicando la ubicación física de la Unidad correspondiente.[27]
Algo fundamental y característico de ésta y que representa un parte aguas en el sistema jurídico nacional es que en ningún caso la entrega de información pública gubernamental, estará condicionada a que se motive o justifique su utilización, ni se requerirá demostrar interés alguno, esto no opera en tratándose de los datos personales. Podemos agregar además que tampoco el solicitante deberá de fundamentar su solicitud, ya que la LFTAIPG establece claramente que será un escrito libre, todo es cuestión de que se le ocurra y listo salvo que sea ofensiva, como veremos más adelante en las limitaciones.
La unidad de Enlace, como elemento concentrador del proceso de solicitud, será el único vínculo entre la dependencia o entidad y el solicitante, el gestor de todos los trámites necesarios en la dependencia para facilitar el acceso a la información, así como realizar las notificaciones correspondientes.[28]
La unidad de enlace turnará la solicitud a la unidad administrativa que tenga o pueda tener la información para que la localice, verifique su clasificación y le comunique a la primera la procedencia del acceso y la manera en que se encuentra disponible, a efecto de que se determine el costo, en su caso,[29] así como entregarán los documentos que contengan información reservada o confidencial, siempre y cuando los documentos en que conste la información permitan eliminar las partes o secciones clasificadas señalando las partes que fueron eliminadas. La notificación que caiga sobre la solicitud deberá ser al menor tiempo posible, que no podrá ser mayor de veinte días hábiles, a partir de la presentación de aquélla, en esta notificación se precisará el costo y la modalidad en que será entregada la información, atendiendo en la mayor medida de lo posible a la solicitud del interesado. Como excepción, este plazo podrá ampliarse hasta por un período igual cuando existan razones que lo motiven, siempre y cuando éstas se le notifiquen al solicitante.[30] Luego de cubrir los derechos correspondientes cuando procede la solicitud, se entregará la información en un término de diez días hábiles siguientes. El reglamento establecerá los términos para los procesos internos.
En este caso, cuando el titular de la Unidad Administrativa que posee la información requerida la haya clasificado como reservada o confidencial, deberá de turnar un oficio de inmediato fundando dicha clasificación al Comité de Información Correspondiente, que deberá de confirmar o modificar la clasificación negando el acceso a la información o bien revocar la clasificación y permitir el acceso a la información solicitada.[31] En cualquier caso, la resolución deberá notificarse al interesado dentro de los 20 días hábiles que fija el artículo 44 y en caso de negación fundar y motivar ésta, ante la cual procede el recurso ante el Instituto Federal de Acceso a la Información, como se verá adelante.
En el cado de que la información solicitada no esté en los archivos de la Unidad Administrativa, ésta deberá de notificarlo al Comité de Información, el que deberá de tomar las medias pertinentes para localizar, en la dependencia o entidad, el documento solicitado y resolverá en consecuencia. En caso de no encontrarlo, expedirá una resolución que confirme la inexistencia del documento solicitado y notificará al solicitante, a través de la unidad de enlace, dentro del plazo establecido en el Artículo 44. [32]
La ley establece que se dará por cumplida la obligación cuando ésta se pone a disposición del solicitante para consulta en el sitio en que se encuentre, mediante expedición de copias simples o certificadas o por cualquier otro medio, siempre y cuando lo permita el documento que se trate. Cuando ya esté disponible está al público, se le hará saber por escrito la fuente, lugar y forma de consultar, reproducir o adquirir dicha información.[33]
Las solicitudes de información, la respuesta que se les dé y la documentación que se entregue serán públicas y las dependencias tienen obligación de, en lo posible, ponerla a disposición inclusive a través de medios remotos de comunicación electrónica.[34]
La solicitud de información, se limitará a: Sólo aquella que se encuentre en los archivos de la dependencia, es decir no esta obligada a buscar en otra entidad para dar cumplimiento a la petición.[35] Igualmente, no se tramitarán: Cuando sean solicitudes ofensivas.[36] Cuando se haya entregado una solicitud sustancialmente idéntica a la misma persona.[37] Cuando se encuentre disponible públicamente. Ya se trate de la información que por obligaciones los entes públicos deben de ofrecer permanentemente[38] o en el caso de solicitudes particulares resueltas favorablemente y que en consecuencia deben de publicarse.[39] Cuando se trate de datos personales y no se tenga la autorización de la persona a quien haga referencia.[40] TRANSPARENCIA DE LA GESTIÓN PÚBLICA De acuerdo con la ley, otro objetivo esencial es lograr la transparencia de la gestión pública, uno de los objetivos torales de esta ley,[41] y se impone la obligación a los entes gubernamentales de poner a disposición del público la información que describe. Sin embargo, nada habrá de facilitar más los resultados en el cumplimiento de la norma que el poder acceder de manera directa e inmediata a través de mecanismos de comunicación remotos, como Internet, a la información pública. La publicación de la información es un gran avance en el proceso de desconcentración administrativa evitará que miles de ciudadanos soliciten datos que de manera permanente y actualizada deben de considerar las entidades. Esto es claro, independientemente de que contribuya a otros fines como la transparencia, la vigilancia o fiscalización. Los datos que de manera permanente y actualizada deberán de proporcionar los entes públicos, son entre otros los siguientes.[42]
Las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y los servicios contratados; en el caso de estudios o investigaciones deberá señalarse el tema específico. El monto. El nombre del proveedor, contratista o de la persona física o moral con quienes se haya celebrado el contrato, y Los plazos de cumplimiento de los contratos.
La información se deberá publicar a través de medios remotos o locales, facilitando su uso y comprensión, asegurando su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad, tomando en cuenta las recomendaciones que al respecto indique el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. 18) Publicación de sentencias Tratándose del poder Judicial de la Federación, éste deberá hacer públicas las sentencias que hayan causado estado o ejecutoria, pero las partes podrán oponerse a la publicación de sus datos personales. [43] 19) Iniciativas de ley y disposiciones administrativas de carácter general. En este caso, se deberán hacer públicas cuando menos con 20 días hábiles a la fecha de que se presenten a firma al ejecutivo federal o pretendan hacer públicas con excepción de aquellas que comprometan los efectos que pretenden estos actos o se trate de situaciones de emergencia. La publicación se hará directamente o a través de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal o de la comisión Federal de Mejora Regulatoria.[44] 20) Obligaciones del Instituto Federal Electoral El IFE deberá de hacer públicos:[45] Los informes que presenten los partidos políticos y las agrupaciones políticas nacionales. Las auditorias y verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización de los Recursos Públicos de los Partidos y Agrupaciones Políticas. Así mismo, deberá entregar previa solicitud ciudadana, la información relativa al uso de los recursos públicos que reciban los partidos políticos y las agrupaciones políticas nacionales. 21) Información sobre recursos públicos.[46] Destaca la ley que los sujetos obligados deberán hacer pública toda aquella información relativa a los montos y las personas a quienes entreguen, por cualquier motivo, recursos públicos, así como los informes que dichas personas les entreguen sobre el uso y destino de dichos recursos. En el cumplimiento de esta obligación de transparencia, el IFAIP proporcionará apoyo técnico a las dependencias y entidades en la elaboración y ejecución de sus programas de información,[47] así como se fija la obligación de que esta información deberá esta publicada a más tardar un año después de la entrada en vigor de la ley.[48] Conclusiones:
Notas [1] A propuesta de la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la LVIII Legislatura, con fundamento en las atribuciones que le confieren los artículos 39, 44, 45 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 60, 65, 87, 88 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. [2] Con un total de 409 votos a favor, (PRI 160, PAN 182, PRD 42, PVEM 11, PT 6, PSN 3, PAS 2, independientes 2) ninguno en contra y una abstención, 90 diputados estaban ausentes de la sesión. [3] Integrada por Miguel Carbonell/Universidad Nacional Autónoma de México, Juan Francisco Escobedo/Universidad Iberoamericana, Sergio Elías Gutiérrez/Escuela Libre de Derecho de Monterrey, Jorge Islas/Universidad Nacional Autónoma de México, Issa Luna Pla/Universidad Iberoamericana, Salvador Nava/universidad Anáhuac del Sur, Roberto Rock/El Universal, Luis Javier Solana/El Universal, Luis Salomón/El Informador, Miguel Treviño/Grupo Reforma, Jernaro Villamil/La Jornada y Ernesto Villanueva/Universidad Iberoamericana [4] Boletín de prensa 825 de la Cámara de Diputados. [5] Propuesta de Ley de Acceso a la Información Pública, Declaración de Oaxaca, 31 septiembre 2001. [6] Gaceta Parlamentaria, año IV, número 792, lunes 16 de julio de 2001. [7] Exposición de motivos de la Iniciativa de Ley de Acceso a la Información Relacionada con los Actos Administrativos y de Gobierno del Poder Ejecutivo de la Unión [8] Ídem. [9] Ídem. [10] Ídem. [11] Exposición de motivos de la iniciativa del ejecutivo federal sobre la LFTAI. [12] Ídem. [13] Beatriz Paredes Rangel, Martí Batres Guadarrama, José Narro Céspedes, Ney González Sánchez, Felipe Solís Acero, César Augusto Santiago Ramírez, Salvador Cosío Gaona, José Manuel del Río Virgen, José Antonio Hernández Fraguas, Víctor Manuel Gandarilla Carrasco, Lorena Beaurregard de los Santos, María Elena Chapa Hernández. [14] Gaceta Parlamentaria, año V, número 895, viernes 7 de diciembre de 2001 [15] Diputados: Armando Salinas Torre, José Antonio Hernández Fraguas, Víctor Manuel Gandarilla Carrasco, José Guillermo Anaya Llamas, Luis Miguel G. Barbosa Huerta, Manuel Añorve Baños, José Francisco Blake Mora, Tomás Coronado Olmos, Arturo Escobar y Vega, Omar Fayad Meneses, Ricardo Francisco García Cervantes, María Teresa Gómez Mont y Urueta, Federico Granja Ricalde, Lorenzo Rafael Hernández Estrada, Efrén Nicolás Leyva Acevedo, Miguel Angel Martínez Cruz, Rodrigo David Mireles Pérez, José Narro Céspedes, Ricardo A. Ocampo Fernández, Fernando Ortiz Arana, Germán Arturo Pellegrini Pérez, José Jesús Reyna García, Eduardo Rivera Pérez, Jorge Esteban Sandoval Ochoa, César Augusto Santiago Ramírez, David Augusto Sotelo Rosas, Ricardo Torres Origel, Jaime Vázquez Castillo, Néstor Villarreal Castro, Roberto Zavala Echavarría. [16] Exposición de motivos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Publica Gubernamental (LFTAIPG) [17] Ídem. [18] Considerandos del dictamen de la LFTAIPG [19] Ídem [20] Ídem y artículo 4 de la LFTAIPG [21] Artículo 1 de la LFTAIPG [22] Artículo 4 fracción I de la LFTAIPG [23] Artículo 28 de la LFTAIPG [24] Artículo 29 de la LFTAIPG [25] Artículo 40 de la LFTAIPG [26] Ídem. [27] Ídem [28] Artículo 41 de la LFTAIPG [29] Artículo 42 de la LFTAIPG [30] Artículo 44 de la LFTAIPG [31] Artículo 45 de la LFTAIPG [32] Artículo 46 de la LFTAIPG [33] Artículo 42 de la LFTAIPG [34] Artículo 47 de la LFTAIPG [35] Artículo 42 de la LFTAIPG [36] Artículo 47 de la LFTAIPG [37] Artículo 47 de la LFTAIPG [38] Artículo 7 de la LFTAIPG [39] Artículo 47 de la LFTAIPG [40] Artículo 21 de la LFTAIPG [41] Artículo 4-II de la LFTAIPG [42] Artículo 7 de la LFTAIPG [43] Artículo 8 de la LFTAIPG [44] Artículo 10 de la LFTAIPG [45] Artículo 11 de la LFTAIPG [46] Artículo 12 de la LFTAIPG [47] Artículo 37-II de la LFTAIPG [48] Artículo segundo transitorio de la LFTAIPG |
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